基本案情
朱某，中共黨員，H省A市B局黨組書記、局長。2018年至2020年，該局根據(jù)職責(zé)組織了多項評審活動。因相關(guān)評審項目專業(yè)性較強(qiáng)，外請專家參加評審，并按規(guī)定支付勞務(wù)費(fèi)。同時，朱某本人也作為評審專家參加評審，并參照外請專家標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取了評審費(fèi)共計10萬余元。此外，該局其他黨員干部也輪流參與了評審活動，并領(lǐng)取了評審費(fèi)。
分歧意見
對于朱某等人行為的定性，主要存在以下三種意見：
第一種意見認(rèn)為，朱某等人的行為不構(gòu)成違紀(jì)，勞務(wù)所得系合法所得。朱某等人雖參加本單位組織的評審活動，但付出了勞務(wù)，領(lǐng)取評審費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也與外請專家相同，故領(lǐng)取的評審費(fèi)系其正常勞務(wù)所得，不能認(rèn)定為違紀(jì)。
第二種意見認(rèn)為，朱某等人的行為雖不構(gòu)成違紀(jì)，但也不宜領(lǐng)取。朱某等人在本單位領(lǐng)取評審費(fèi)行為未違反黨員干部廉潔從政等禁止性規(guī)定，不宜認(rèn)定為違紀(jì)，但領(lǐng)取行為與黨員干部身份不符，應(yīng)退回評審費(fèi)。
第三種意見認(rèn)為，朱某等人的行為違反廉潔紀(jì)律。朱某等人身為黨員干部，參加本單位組織的評審活動，系其本職工作范疇，不能再領(lǐng)取評審費(fèi)，該行為揮霍了國有財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第一百一十一條“有其他違反廉潔紀(jì)律規(guī)定行為”予以處理。
定性辨析
我們同意第三種意見。
這里的勞務(wù)費(fèi)，指黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等在政府采購、工程建設(shè)、課題研究、成果認(rèn)定等工作中，聘請具有特定專業(yè)知識人員對相關(guān)問題提供評估、論證、咨詢、鑒定等勞務(wù)，依據(jù)有關(guān)規(guī)定向參與勞務(wù)人員支付的報酬。勞務(wù)活動涉及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多個行業(yè)。黨員干部作為普通市場主體，可以依法合規(guī)參與評審活動，但黨員干部畢竟手握公權(quán)力，如果對其參與評審活動行為不加以規(guī)范，容易誘發(fā)違紀(jì)違法行為。
長期以來，黨員干部違規(guī)領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止。由于現(xiàn)行政策制度對黨員干部能否參加勞務(wù)活動并領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)沒有明確規(guī)定，此類問題的定性及處理在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實踐中不盡一致。有的認(rèn)為黨員干部一律不得參加勞務(wù)并領(lǐng)取費(fèi)用，有的認(rèn)為黨員干部實際從事勞務(wù)并領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)符合按勞分配原則，還有的單位或黨員干部以發(fā)放和領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)名義行違紀(jì)違法行為之實，群眾對此反映強(qiáng)烈。
違規(guī)領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)行為的違規(guī)要素
行為主體。系一般黨員，普通黨員即可構(gòu)成本違紀(jì)行為，但實踐中大多為黨員中的公職人員。
危害行為。作為形式，具體詳見下文中違紀(jì)行為主要表現(xiàn)情形。
危害對象。黨員干部廉潔從政規(guī)定。
危害結(jié)果。既違背了我黨尚儉戒奢，艱苦樸素的優(yōu)良傳統(tǒng)，又違反了廉潔自律規(guī)定，有的還破壞了正常市場秩序和收入分配制度。
因果關(guān)系。危害行為與危害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。
排除阻卻事由。應(yīng)當(dāng)排除違規(guī)性方面的阻卻事由，如緊急避險、正當(dāng)職務(wù)行為等。
違規(guī)領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)行為的有責(zé)要素
主觀認(rèn)識。系故意，即行為人明知自己違反規(guī)定領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)行為違反了廉潔要求和中央紀(jì)委、中央組織部等相關(guān)規(guī)定，仍然希望或放任上述行為的發(fā)生。
責(zé)任能力。指行為人具有實施違紀(jì)行為的能力。比如，行為人身體功能健全、精神正常，不存在因嚴(yán)重精神活動障礙致使不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為等影響責(zé)任能力的情況。
排除阻卻事由。指應(yīng)當(dāng)排除有責(zé)性方面的阻卻事由，如意外事件、不可抗力、執(zhí)行上級命令等。
違規(guī)領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)違紀(jì)行為的主要表現(xiàn)情形b
一是未實際從事勞務(wù)，以“勞務(wù)費(fèi)”名義濫發(fā)津補(bǔ)貼。有的單位以普發(fā)“勞務(wù)費(fèi)”名義濫發(fā)津補(bǔ)貼，揮霍財政資金。我們認(rèn)為，違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼與依規(guī)發(fā)放勞務(wù)費(fèi)行為在以下四個方面有所區(qū)別：首先是發(fā)放目的不同。前者是違規(guī)增加職工收入，破壞收入分配制度；后者是依法獲得的勞務(wù)報酬。其次是發(fā)放對象不同。前者一般針對全體職工；后者是評審專家等特定群體。再次是資金來源和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不同。前者有的來源于財政資金，有的來源于“小金庫”，且自定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)；后者主要來源于財政資金，有明確的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。最后是表現(xiàn)形式不同。前者巧立名目，如以虛開辦公費(fèi)用等形式入賬，有的甚至不入賬；后者均以評審、咨詢等勞務(wù)費(fèi)合規(guī)形式列支。
二是在本單位實際從事勞務(wù)并違規(guī)領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)。黨員干部在本單位從事評審等勞務(wù)，因其本職工作包含了相關(guān)勞務(wù)，不應(yīng)另行領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)。就本案來說，由于B局組織的評審活動仍屬其黨員干部本職工作范疇，參與評審的黨員干部的工資待遇已包含了評審工作報酬，不能再領(lǐng)取評審費(fèi)，故朱某等人行為違反廉潔紀(jì)律，應(yīng)依據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第一百一十一條、《政務(wù)處分法》第三十三條第一款第（二）項予以處理。此外，對未實際從事勞務(wù)工作，僅在領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層管理人員等小范圍以“勞務(wù)費(fèi)”名義發(fā)放資金，涉嫌私分國有資產(chǎn)。
三是未經(jīng)批準(zhǔn)在其他單位從事勞務(wù)并領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)。如次數(shù)較多、數(shù)額較大，本質(zhì)上屬于違規(guī)從事營利活動，可認(rèn)定為違反廉潔紀(jì)律。此外，對雖從事一定的勞務(wù)，但實際上以“勞務(wù)費(fèi)”掩蓋以權(quán)謀私本質(zhì)的，如以收取“勞務(wù)費(fèi)”名義收受數(shù)額較大的財物，涉嫌受賄。
四是在未提供勞務(wù)的情況下向他人收取“勞務(wù)費(fèi)”。在未提供勞務(wù)情況下，向多名管理服務(wù)對象收取“勞務(wù)費(fèi)”，屬于亂攤派、亂收費(fèi)行為，涉嫌違反群眾紀(jì)律。如向個別管理服務(wù)對象收取“勞務(wù)費(fèi)”，涉嫌違反廉潔紀(jì)律，可認(rèn)定為收受禮金。此外，明知管理服務(wù)對象有請托事項仍以收受“勞務(wù)費(fèi)”名義收受財物，或者索要“勞務(wù)費(fèi)”，且數(shù)額較大的，涉嫌受賄犯罪。
需要注意的問題
相關(guān)政策依據(jù)
現(xiàn)行有關(guān)勞務(wù)費(fèi)規(guī)定散見于相關(guān)部委和地方規(guī)范中，勞務(wù)費(fèi)發(fā)放的依據(jù)和要求主要有四種。
一是只能向具備相應(yīng)資格、實際從事勞務(wù)的人員發(fā)放。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機(jī)構(gòu)評估改革的意見》規(guī)定，評審專家應(yīng)當(dāng)從專家?guī)熘羞x擇，選取活躍在科研一線、真懂此行此項的專家參與評審。財政部《政府采購評審專家管理辦法》第二十四條規(guī)定，財政部門可以向評審專家支付勞務(wù)報酬。此外，財政部《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》第十條規(guī)定，評審費(fèi)不得支付給參與重大專項項目課題研究及其管理相關(guān)的工作人員。
二是由項目的實施主體或代理機(jī)構(gòu)發(fā)放勞務(wù)費(fèi)。一般按“誰聘請、誰支付”原則確定發(fā)放主體。如財政部《政府采購評審專家管理辦法》規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)或采購人支付評審專家勞務(wù)報酬。
三是根據(jù)勞務(wù)人員職稱、勞務(wù)內(nèi)容、勞務(wù)時間等確定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。財政部《中央財政科研項目專家咨詢費(fèi)管理辦法》第六條區(qū)分院士及全國知名專家、高級專業(yè)技術(shù)職稱及其他專業(yè)人員，明確不同人員的咨詢費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
四是勞務(wù)費(fèi)發(fā)放程序和方式要合規(guī)。《中央財政科研項目專家咨詢費(fèi)管理辦法》第十四條明確，要建立專家咨詢費(fèi)的支付審核機(jī)制，原則上采用轉(zhuǎn)賬方式支付勞務(wù)費(fèi)。
根據(jù)上述規(guī)定，勞務(wù)費(fèi)的發(fā)放對象為實際從事勞務(wù)的人員，并未禁止黨員干部參與勞務(wù)并領(lǐng)取報酬。換言之，黨員干部經(jīng)批準(zhǔn)參加評估、論證、咨詢、鑒定等勞務(wù)活動，可依法領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)，但發(fā)放對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)定。
準(zhǔn)確把握違規(guī)情形
發(fā)放勞務(wù)費(fèi)是否合規(guī)建議從以下幾個方面綜合判斷：一是是否經(jīng)過批準(zhǔn)。二是是否實際提供了勞務(wù)。三是提供的勞務(wù)是否系本職工作。四是是否可能影響黨員干部的廉潔性即是否影響公正執(zhí)行公務(wù)、勤政性即是否影響本職工作。五是發(fā)放和領(lǐng)取行為是否有明確政策依據(jù)，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是否符合相關(guān)規(guī)定或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)放單位或領(lǐng)取對象應(yīng)提供合規(guī)性依據(jù)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)政策核實。
根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，對發(fā)放和領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)行為可區(qū)分以下情形予以把握：
一是可以發(fā)放和領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)的情形。黨員干部經(jīng)批準(zhǔn)參加評估、論證、咨詢、驗收等勞務(wù)活動，在不影響本職工作的廉潔性和廉政性情況下，可按相關(guān)規(guī)定領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)。
二是不得發(fā)放和領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)的情形。主要包括以發(fā)放、領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)之名，行違紀(jì)違法活動之實的行為。實踐中，黨員干部參加下列勞務(wù)活動，不得以任何形式領(lǐng)取報酬費(fèi)用：參加本單位組織、管理的勞務(wù)活動；委托外單位人員完成的項目，委托單位人員參加該項目的勞務(wù)活動；具有行政審批、行政處罰、行政征收、行政檢查等行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)工作人員，履行本人崗位職責(zé)參加各類勞務(wù)活動。
三是不宜發(fā)放和領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)的情形。包括從事實際勞務(wù)，雖沒有禁止性規(guī)定不能發(fā)放和領(lǐng)取，但發(fā)放和領(lǐng)取行為造成不良影響。如黨員干部雖付出實際勞務(wù)，因勞務(wù)費(fèi)發(fā)放依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，且發(fā)放的數(shù)額較大或者從事的勞務(wù)次數(shù)較多，有損黨員干部廉政勤政形象，則不宜領(lǐng)取。同時，勞務(wù)費(fèi)問題涉及資產(chǎn)管理、薪酬分配等規(guī)定，政策性較強(qiáng)，必要時可征求財政、審計、人社等部門意見，確保定性精準(zhǔn)。
壓實主體責(zé)任
紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在嚴(yán)肅查處違規(guī)領(lǐng)取和發(fā)放勞務(wù)費(fèi)行為的同時，要針對違規(guī)發(fā)放勞務(wù)費(fèi)易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域、部門，向相關(guān)主管單位或部門以紀(jì)檢監(jiān)察建議等方式做好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)“后半篇文章”，發(fā)揮以案治本、以案促建作用。所在單位黨組（黨委）要切實承擔(dān)起主體責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行津補(bǔ)貼發(fā)放和從事營利活動等規(guī)定，健全勞務(wù)費(fèi)審核、發(fā)放、報告、備案機(jī)制。黨員干部受邀參加其他單位（系統(tǒng)）組織的各類勞務(wù)活動，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行請示報告制度。
強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任
政府采購、項目開發(fā)等行業(yè)主管部門要健全評審專家選聘、抽取、使用、監(jiān)管、退出機(jī)制，防止利益沖突和廉潔風(fēng)險。人社、財政等部門要加強(qiáng)調(diào)查研究，強(qiáng)化政策指導(dǎo)，在區(qū)分對象、行業(yè)特點(diǎn)及勞務(wù)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，明確不同類別勞務(wù)費(fèi)發(fā)放的范圍、標(biāo)準(zhǔn)等要求，從制度層面規(guī)范勞務(wù)費(fèi)的發(fā)放工作。
來源：中國方正出版社