作為選人用人的“指揮棒”，建立起什么樣的考核評(píng)價(jià)體系，就是在倡導(dǎo)什么樣的政績觀。在全國上下深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神之際，中央組織部發(fā)出關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知，傳遞出以政績考核引導(dǎo)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)烈信號(hào)。
黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是推動(dòng)新目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的中堅(jiān)力量，政績考核又同干部任用直接掛鉤，如果政績考核的定位、內(nèi)容和方式不轉(zhuǎn)變和改進(jìn)，那么就很難真正使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹立新發(fā)展理念并推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)下，如何通過政績考核有效提升領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的工作能力，仍有許多理論難題需要探討，仍有一些實(shí)踐難題需要破解。
01 政績考核的實(shí)踐難題
2020年10月24日，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》（以下簡稱《通知》），要求“改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核”。《通知》主要從政治方向、內(nèi)容指標(biāo)、民生民評(píng)、考核方式、結(jié)果運(yùn)用等方面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核提出了指導(dǎo)性要求。實(shí)際上，如何通過政績考核有效提升領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的工作能力，仍有許多理論難題需要探討。
?考集體還是考個(gè)體?
《通知》將“領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部”視為同一行動(dòng)主體和責(zé)任主體，體現(xiàn)了集體主義價(jià)值觀。從集體主義的邏輯看，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體是領(lǐng)導(dǎo)班子集體中的一員，承擔(dān)并履行著團(tuán)結(jié)責(zé)任、連帶責(zé)任和忠誠義務(wù)；領(lǐng)導(dǎo)班子的所有成員榮辱與共、利害攸關(guān)、責(zé)任共擔(dān)。嚴(yán)格執(zhí)行的集體考核和獎(jiǎng)懲制度有利于強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的大局意識(shí)、忠誠意識(shí)和集體責(zé)任感，但也面臨現(xiàn)實(shí)中的“集體行動(dòng)邏輯”困境，難以解決“搭便車”問題，也難以辨別干與不干、干多與干少、干好與干壞等復(fù)雜情況。因此，有不少人主張與集體主義相對(duì)的個(gè)體主義觀點(diǎn)，認(rèn)為必須將目標(biāo)責(zé)任、發(fā)展實(shí)績精確到人、歸因到人，以破解集體行動(dòng)難題，提高考核的精準(zhǔn)性。
然而，這種主張顯然忽視了公務(wù)與政績的集體合作性質(zhì)，同時(shí)還可能破壞公共事業(yè)發(fā)展所必需的集體主義精神。因此，如何有機(jī)整合集體主義政績考核與個(gè)體主義政績考核，正確處理領(lǐng)導(dǎo)班子集體政績與領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體政績之間的關(guān)系，是擺在領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核面前的第一個(gè)難題。實(shí)踐中，可以通過“一把手責(zé)任制”和“分工合作原則”等措施較好地解決這一難題，但其邏輯上的分歧和張力依然使其常常成為一個(gè)困難，尤其是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)班子不團(tuán)結(jié)、成員之間進(jìn)行非合作博弈時(shí)。
?考人還是考績？
我國主流政治文化和社會(huì)文化中普遍存在“做官先做人”的觀念，對(duì)于官員的道德品質(zhì)和道德行為有著較高的期待，也就是說，政績考核不僅要考“績”，更要考“人”；不僅要重視“實(shí)績”，還要重視“好人因素”。“考人”論的理論支撐是關(guān)于人類行為的社會(huì)認(rèn)知學(xué)派，認(rèn)為意義認(rèn)知和內(nèi)在觀念是行為的決定因素。與此相反，行為主義學(xué)派則認(rèn)為人的行為主要甚至全部是外在環(huán)境的結(jié)果，不存在對(duì)于行為具有決定意義的本質(zhì)與人格；只要制度合理、激勵(lì)得當(dāng)，所有領(lǐng)導(dǎo)干部都能為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展作出貢獻(xiàn)。行為科學(xué)研究表明，這兩種觀點(diǎn)都可能有失偏頗，人的行為既不是完全由外在環(huán)境決定的，也不是完全由內(nèi)在人格決定的。純粹的理論往往會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐的片面。但是，行為主義觀點(diǎn)也提醒我們，不宜對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行本質(zhì)主義的人品評(píng)判、“先定”地判定領(lǐng)導(dǎo)干部的政績。事實(shí)上，領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀念也絕非“先定”的、一成不變的，關(guān)鍵還要看如何教育、引導(dǎo)、激勵(lì)和管理。這里提出的問題是，組織人事部門到底是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)際政績判定領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)在品性，還是根據(jù)內(nèi)在品性推定其可能的政績表現(xiàn)？抑或是綜合辯證地對(duì)待二者？如是，又該如何綜合辯證地對(duì)待？
?顯績還是潛績？
現(xiàn)代科學(xué)革命是從測(cè)量數(shù)字開始的；人們普遍認(rèn)為沒有測(cè)量得來的數(shù)字，就不可能客觀認(rèn)識(shí)這個(gè)世界，也就不可能推動(dòng)世界的進(jìn)步。這種科學(xué)理念在政績考核中的直接表現(xiàn)就是，政績考核只考察可觀察、可測(cè)量的政績，越是客觀的、可測(cè)的政績?cè)饺菀资艿疥P(guān)注，譬如地區(qū)財(cái)政收入增長速度、GDP總量、人均GDP、投融資總量、市容市貌、基礎(chǔ)設(shè)施等。若是如此，又該如何衡量和考核那些“著眼長遠(yuǎn)、著眼根本的潛績”呢？譬如法治建設(shè)、精神文明建設(shè)、人口素質(zhì)的提高等。就領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體而言，其能力與政績表現(xiàn)受到客觀條件、前期基礎(chǔ)乃至團(tuán)隊(duì)合作等外在因素的約束。此外，還存在“顯能”與“潛能”的不一致現(xiàn)象，那么，又該如何對(duì)待和考量其“潛能”呢？在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的實(shí)際操作中，組織人事部門必須發(fā)揮實(shí)踐智慧，應(yīng)對(duì)如何確定顯績與潛績、顯能與潛能的權(quán)重這一難題。
?后果論還是道義論？
作為公共倫理的一個(gè)基本難題，后果論還是道義論的追問，近似于德國社會(huì)學(xué)家馬克思·韋伯所講的責(zé)任倫理與信念倫理間的選擇，也同樣適用于領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核。奉行后果論的政績考核關(guān)注的只是領(lǐng)導(dǎo)干部的政績結(jié)果。后果論者重視的不是手段和程序的自在價(jià)值，而是其對(duì)于實(shí)現(xiàn)某（正當(dāng)）結(jié)果的工具價(jià)值；忽視的不是手段和程序的成本與代價(jià)，而是手段和程序的正當(dāng)性和合理性。與此相反，奉行道義論的領(lǐng)導(dǎo)干部講究的是出于對(duì)理想信念和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)木粗囟惺拢挥?jì)利弊得失，不管后果如何。作為“指揮棒”和“導(dǎo)航儀”，領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核體系力圖選拔的理想人選當(dāng)然是兩全其美者，但是，如果只能選其次，那么，選擇的領(lǐng)導(dǎo)干部類型是兼顧后果論的道義論者，還是兼顧道義論的后果論者？這種看起來差不多、都還不錯(cuò)的選擇，蘊(yùn)含著微妙的選人用人導(dǎo)向差異。
?官評(píng)還是民評(píng)？
“以人民為中心”是高質(zhì)量發(fā)展的根本目標(biāo)導(dǎo)向，民生保障是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感是評(píng)判領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展政績的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，《通知》要求“增強(qiáng)政績考核群眾參與度，注重分析群眾主觀感受指標(biāo)”，“充分反映群眾感受、體現(xiàn)群眾評(píng)價(jià)”。由于缺乏全面的信息和相關(guān)專業(yè)能力，人民群眾主要基于自身體驗(yàn)，通過“具身認(rèn)知”對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績進(jìn)行直觀的認(rèn)知和評(píng)判，具有較強(qiáng)的主觀性和特殊性。人民群眾的具身認(rèn)知和體驗(yàn)式評(píng)價(jià)既是領(lǐng)導(dǎo)干部民生政績和公共服務(wù)精神與能力的“試金石”，也是“形象工程”“政績工程”的“照妖鏡”，同時(shí)還能克服官方、專家基于文案和宏大敘事的政績考核可能產(chǎn)生的弊端。但這只適用于老百姓能夠切身體驗(yàn)的領(lǐng)域，而對(duì)于那些“專業(yè)性高、針對(duì)性強(qiáng)、群眾難以立即有切身感受”的政績，一般群眾評(píng)議或公眾評(píng)議的信度和效度則難有保障。因此，哪些領(lǐng)域、哪些項(xiàng)目適合引入群眾評(píng)議？應(yīng)賦予群眾評(píng)議在整個(gè)政績考核體系中什么地位與權(quán)重？如果出現(xiàn)“民評(píng)”與“官評(píng)”相沖突的情形又該如何處理？等等。這些都是領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中的重要問題。
除了上述涉及認(rèn)識(shí)論的難題以外，政績考核還存在諸多操作性難題，譬如政績考核的主體結(jié)構(gòu)、對(duì)象選擇、內(nèi)容范圍、指標(biāo)體系、實(shí)施流程、結(jié)果形式、結(jié)果運(yùn)用等。
02 政績考核的幾點(diǎn)建議
經(jīng)過幾十年的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)迭代，黨和國家的組織人事系統(tǒng)積累了豐富的干部考核經(jīng)驗(yàn)。2019年4月中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》（以下簡稱《條例》）首次以條例的形式對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作作出了總體規(guī)范；2020年10月中共中央組織部印發(fā)的《通知》又進(jìn)一步對(duì)改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核作出了指導(dǎo)性部署。以下主要針對(duì)前述問題與偏誤，結(jié)合如何領(lǐng)會(huì)和貫徹落實(shí)《條例》規(guī)定和《通知》精神談幾點(diǎn)淺見。
? 全面歷史辯證地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績
盡管前文以或然選擇的形式陳述了領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中的一些難題，但是，無論是二選一，還是以一方去統(tǒng)一另一方，抑或是把兩方面等量齊觀，都會(huì)引起邏輯悖謬，或有違《通知》精神。2013年12月6日中共中央組織部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》明確要求“全面歷史辯證地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績”。既要全面，不能顧此失彼、厚此薄彼；又要有歷史時(shí)間觀，不能“斷代式”認(rèn)識(shí)政績尤其是高質(zhì)量發(fā)展政績，要經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)；更重要的是要辯證認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部政績的各種結(jié)構(gòu)要素，“辯證地看主觀努力與客觀條件、前任基礎(chǔ)與現(xiàn)任業(yè)績、個(gè)人貢獻(xiàn)與集體作用，既看發(fā)展成果，又看發(fā)展成本與代價(jià)；既注重考核顯績，更注重考核打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的潛績；既考核盡力而為，又考核量力而行”。
正如哲學(xué)家梅洛·龐蒂所說，人類秩序不是一種簡單的機(jī)械關(guān)系，而是一種復(fù)雜的辯證關(guān)系；知覺本身就是一種辯證法，同時(shí)也是對(duì)復(fù)雜辯證關(guān)系的現(xiàn)象學(xué)把握。政績考核可以歸結(jié)為知覺活動(dòng)，其基本任務(wù)就是秉承歷史唯物主義辯證法洞察復(fù)雜的政績現(xiàn)象；政績考核者與政績考核對(duì)象之間也是一種辯證關(guān)系，而不是機(jī)械的主客體關(guān)系。如前所述，政績考核者的知覺會(huì)受到自身和考核對(duì)象等各種因素的影響而可能產(chǎn)生諸多認(rèn)知偏誤，因此，有必要通過合適方式（如教育培訓(xùn)、體驗(yàn)反思等）讓考核者明白在政績考核評(píng)價(jià)過程中可能出現(xiàn)的認(rèn)知偏差，并通過合適方式（如系統(tǒng)性的預(yù)知錯(cuò)誤處置措施）來防止這些偏差。
? 通過信息公開提升政績考核公信力
信息公開既可以調(diào)動(dòng)社會(huì)關(guān)注、群眾監(jiān)督，也可以獲得更多更全面的信息。為了提高領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的公信力，提高群眾評(píng)議的信度和效度，達(dá)到群眾評(píng)議與官方考核之間的一致，在考核之前，組織人事部門應(yīng)該根據(jù)《條例》和《通知》規(guī)定，向社會(huì)公眾、被考核對(duì)象公開考核的具體實(shí)施細(xì)則，主要包括考核目的與原則、對(duì)象范圍、考核內(nèi)容、考核方式、考核結(jié)果確定、考核結(jié)果運(yùn)用、組織實(shí)施、紀(jì)律與監(jiān)督等；在考核過程中，實(shí)時(shí)披露考核進(jìn)展和中期情況，在不危害公共利益和損害考核當(dāng)事人隱私的前提下，公開被考核對(duì)象提供的政績報(bào)告或考核小組獲得的相關(guān)信息，以便接受社會(huì)的審視和監(jiān)督；考核結(jié)束后，公布考核結(jié)果和結(jié)果的運(yùn)用。唯有如此，才能真正有效地“增強(qiáng)政績考核群眾參與度”，提升政績考核的公信力。
? 構(gòu)建勛章—系數(shù)—排行榜評(píng)價(jià)體系
《通知》要求“聚焦推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展優(yōu)化政績考核內(nèi)容指標(biāo)”，并對(duì)內(nèi)容指標(biāo)設(shè)計(jì)提出了一系列指導(dǎo)性意見。根據(jù)《條例》規(guī)定和《通知》要求，建議構(gòu)建“勛章—系數(shù)—排行榜”評(píng)價(jià)體系。
勛章系統(tǒng)的構(gòu)建。可以將領(lǐng)導(dǎo)干部的政績先分為幾大類型，譬如治理體系與治理能力、公共安全與社會(huì)治理、民生保障與公共服務(wù)、營商環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，依次構(gòu)建起政績勛章系統(tǒng)。其次，政績類型的劃分，應(yīng)該根據(jù)被考核者所在地區(qū)和部門進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化，以提高其針對(duì)性和適用性。最后，結(jié)合中央總體部署和地區(qū)發(fā)展需要，選擇一些重點(diǎn)項(xiàng)目作為“關(guān)鍵性指標(biāo)”。譬如當(dāng)前和今后一段時(shí)期，重點(diǎn)群體的就業(yè)、剩余貧困人口的脫貧、重大疫情防控救治體系和公共衛(wèi)生體系的完善、深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)等，就是重點(diǎn)項(xiàng)目。勛章系統(tǒng)橫向只平行分類，縱向則至少分重點(diǎn)與一般兩個(gè)層次。
系數(shù)的構(gòu)建。系數(shù)系統(tǒng)，也即調(diào)整參數(shù)系統(tǒng)，屬于“引領(lǐng)性指標(biāo)”，它是為確保高質(zhì)量發(fā)展、辯證處理好政績要素間關(guān)系、克服政績考核中的認(rèn)知偏誤而設(shè)計(jì)的。根據(jù)《通知》要求和前述討論，重要的系數(shù)主要有：創(chuàng)新系數(shù)、綠色系數(shù)、協(xié)調(diào)（合作）系數(shù)、開放（共享）系數(shù)、可持續(xù)系數(shù)、效益規(guī)模系數(shù)、群眾滿意系數(shù)等。
排行榜的構(gòu)建。排行榜的建立是為了應(yīng)對(duì)將政績進(jìn)行絕對(duì)量化有難度且有爭(zhēng)議的困境，將政績考核變成與（同系統(tǒng)、同地區(qū)）參照對(duì)象進(jìn)行對(duì)比的相對(duì)排名，同時(shí)還能在政績考核中帶來錦標(biāo)賽式的激勵(lì)效果。排行榜的計(jì)算步驟可依次為：勛章分類打分賦值，不同類型的勛章原則上同等對(duì)待；將勛章政績相關(guān)的系數(shù)量化取值[0,1]，求平均值；將系數(shù)平均值乘以勛章，求乘積；將乘積累加，在同系統(tǒng)或同地區(qū)被考核者集合中按序數(shù)排名。考核結(jié)果可以直接以排名形式呈現(xiàn)，也可將（累計(jì)）排名轉(zhuǎn)化為等次。
勛章—系數(shù)—排行榜考評(píng)系統(tǒng)既可以用于平時(shí)考核、專項(xiàng)考核，也可以用于年度考核、任滿考核；大周期考核結(jié)果可以是小周期考核結(jié)果的綜合。
來源：七一網(wǎng) 七一客戶端 / 《國家治理》周刊